代 序
政治改革，是未来中国改革的主题
吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）
未来中国的方向，是当前许多经济学家甚至全国人民都在思考的一个问题。未来十年，在继续完成市场经济改革任务的同时，积极而慎重地推进政治改革，既是未来中国改革的主题，也关系到中华民族的兴亡和每个公民的根本利益。在这样的问题上容不得有半点犹疑。只有打破阻力，奋力过关，才能实现几代中国人的梦想，把中国建设成为一个富裕、民主、文明、和谐的现代国家。
“十二五”（2011-2016年）规划重新提出“顶层设计”的问题，其实质是明确未来改革的正确方向，是建立在法治基础上的市场经济、还是国家资本主义两种不同的“顶层设计”之间的选择问题。
“十二五”规划要求“更加重视改革的顶层设计和总体规划”所说的“改革”，是指“经济、政治、文化、社会等领域的改革”，因此，我们的顶层设计和总体规划，也应当不是某个单项改革的顶层设计和总体规划，而是全面改革的顶层设计和总体规划。
现在有一种看法，认为中国的经济改革的任务已经基本实现了，甚至市场化有些“过头”，只是政治改革还有待努力，有的人甚至认为，不进行政治改革，中国所有的改革都不可能再进行下去了。
我觉得，认为中国的经济改革的任务已经基本实现，是高估了经济改革的成就。实际上，连已经写在文件上的经济改革要求，也有许多并没有实现。其中一个重要原因，是1992年以后重启的改革存在的一个缺陷，即不再像20世纪80年代那样，把经济体制改革和政治体制改革并提。正如小平在1986年讲过多次的：“不改革政治体制，经济改革也搞不通。”目前经济改革的落后方面，像国有经济的改革、政府经济管理职能的改革，都无不与政治改革、政府改革滞后有关。更不用说现代市场经济只有在法治环境中才能更有效运转。因此，进行政治改革乃是建设现代市场经济的基本要件。
政治改革的任务，不仅是要减少和消除对资源配置和价格形成的行政干预，使市场机制在资源配置中有可能发挥基础性作用；更艰巨的任务，在于建设一个与自由市场制度相适应，能够为市场的有效运转提供支持的法治环境。没有这样的制度平台，就难以摆脱公权不彰、规则扭曲、秩序紊乱、社会失范的状态，难以使经济和社会活动进入和谐稳定的正轨。
中国整体改革能否顺利推进，关键在于政府自身。目前的问题是政府支配资源的权力太大，下一步改革要划清楚政府和市场的边界。必须把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务的服务型政府，并将各级党政机关和官员置于民众的监督之下。
既然改革的焦点在于政府在市场经济中的地位和作用，无论是经济改革还是政治改革，核心的问题都是政府自身的改革。由于这一改革将会触动政府和官员的权力和利益，它就不可避免地面临很大的阻力和障碍。这样，改革要取得突破，就不但需要领导人具有远大的目光和很高的政治智慧，还需要大众的积极参与和监督。只有这样，才能打破特殊既得利益集团的阻碍和干扰，推进从所谓威权发展模式向民主发展模式的转型。
政府改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府”。所谓有限政府，是和计划经济下的全能政府（无限政府）相反的政府形态。从经济方面看，市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。所谓有效政府，则是政府应当在纳税人的监督之下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。
一个好的政府，就是一个既能谨守自己的职责、又能为民众提供优质公共服务的政府。要达到这样的目标，显然需要经过艰苦的努力。
在我看来，政治体制改革包含三方面的内容，这就是：建立法治，推进民主和实施宪政。它们三者是紧密联系，甚至是相互界定的。但在推进方式上，又可以是循序渐进，不同时期有所侧重的。从世界各国实施宪政民主的经验看，从法治入手是最容易取得成效的。与此同时，实行法治是现代市场制度有效运转的基本前提，市场化改革对建立法治的要求十分迫切。
中国市场已经从以人格化交换为主的“熟人市场”发展为以非人格化交换为主的“生人市场”，双边和多边声誉与惩罚机制难以发挥作用，需要建立一个以正式法庭为主的第三方执法体系来保证合同的实施。
为了建立法治，需要在以下三方面加强工作：
一是要在全体公民特别是各级官员中树立法治观念；
二是建立符合公认的基本正义的法律体系；
三是实现法官的独立审判和公正执法。
独立审判和公正执法是建立法治的一项基本要求，而司法人员的腐败和行政干预是实现这一基本要求的主要障碍。为了消除这种障碍，除了完善制度，主要要靠提高法官的素质和加强人民群众的监督。共产党作为执政党，也要通过自己的党员干部对党组织严格遵纪守法和司法工作的合宪性和合规性起监督保证作用。但是，这种监督保证作用只针对人员任命和审判程序的公正性，而不是直接任命官员、干预具体案件的审判和决定审判结果。
当前，有两种极端趋势值得特别警惕。
一种是扩大寻租基础的趋势。在新世纪的城市化过程中，出现了一个新的寻租空间即各级政府垄断土地资源，用以生财。据农口专家估计，通过出售从农民征用来的土地，各级政府能够拿到的土地差价总额高达20万亿-35万亿元，这么大规模的财富被各级政府官员控制，可见寻租空间有多大。所以跟土地有关的腐败官员可以说是“前仆后继”。
另一种是贫富差别拉大的趋势。中国目前的基尼系数，大致在0.5左右，贫富悬殊的程度已经居于世界前列。
这两个问题愈演愈烈还不是最可怕的。如果能够认真、理性地讨论，当前中国面临的社会问题应该是能够找到适当的解决办法的，不会没有出路。
但是现在的问题是，除了那些靠权力寻租的特殊既得利益者顽强地固守他们的阵地，甚至还要扩大他们的特权外，有些人采取另一种极端的立场，认为问题的症结并不是政府支配资源和干预微观经济权力太大，反而认为是市场放得太开，政府管得不够，还不够强大有力，因而要求用强化政府权力的办法去解决矛盾。他们极力要使人们相信，目前中国遇到的种种问题，从分配不公到看病贵、上学难，甚至国有资产流失，都是市场化改革造成的。他们给出的解决方案是：扩张政府的权力，加强行政机关对经济生活的干预，在重要的经济领域中实行“再国有化”和“再集体化”，甚至要求重举“无产阶级专政下继续革命”的旗帜，“再来一次无产阶级文化大革命”，实现“对党内外资产阶级的全面专政”。
其实，目前社会上存在的种种丑恶现象，从根本上说是缘于经济改革没有完全到位，政治改革严重滞后，行政权力变本加厉地压制和干预民间经济活动，造成广泛的寻租活动基础的结果。大众对这些丑恶现象的不满，正可以成为推动改革继续前行、填平陷阱、扫除腐败的重要动力。然而，如果听任改革开放前旧路线和旧体制的支持者利用这种情势蒙蔽和误导大众，把反对的目标从进行权力寻租的特殊既得利益者转移到市场化改革的一般受益者——企业家、专业人员等人的身上，也可以把大众引向歧途。
古今中外的历史证明，不论是“左”的极端主义还是“右”的极端主义，都会给社会带来灾难。中国改革虽然取得了显著成绩，但是，离建成富强、民主、文明国家的目标还有很长的路要走。特别是近年来由于一些重要经济和政治领域的改革迟滞，一些社会矛盾变得尖锐起来。人们由于社会背景和价值观上的差异，往往对这些矛盾的由来作出不同的解读，提出不同的解决之策。他们之间的分歧，完全可以通过自由和切实的讨论来求同存异和寻求共赢的解决方案。在这种社会矛盾凸显、不同政治诉求之间的争辩趋于激化的时刻，如何正本清源，重聚改革共识，防止各种极端思潮撕裂社会，避免“不走到绝路绝不回头”的历史陷阱，就成为关系民族命运的大问题。